La fallida reparación del puente Belice

Por medio de la licitación pública No. DGC-053-2017-C (NOG6623514), el Ministerio de Comunicaciones convocó a empresas constructoras para "rehabilitar" el puente Belice. Después de un análisis técnico de las bases, se concluye que el objetivo no es reparar el puente. En realidad, se especifican trabajos de reparaciones superficiales ­–no estructurales– que corresponden a mantenimiento, como reparar la baranda o la losa de concreto, además de estudios preliminares para la (futura) reparación del puente, y la implementación de un sistema de monitoreo de la estructura. Pero, la reparación estructural del puente no está contemplada en este concurso.

¿Por qué el Ministerio de Comunicaciones licita en un solo paquete mantenimiento, diseño preliminar y monitoreo del puente, y lo denomina “rehabilitación”? El Ministerio quiere dar la impresión de que el puente ya se está reparando. Sin embargo, mezclar mantenimiento, planificación y monitoreo no tiene sentido.

¿Por qué darle mantenimiento y monitorear el comportamiento del puente si aún no se ha reparado? Además la propuesta se limita a “ensayos no destructivos de la estructura de acero" y al desarrollo de estudios preliminares. Pero, ¿qué entiende el ministerio por estudios preliminares? Cada oferente pudo interpretarlo como quiso.

En las bases no se especifica qué deben incluir estos estudios preliminares y en Guatemala no existen lineamientos para la planificación de proyectos de infraestructura. Además, estos tres rubros que no tienen nada que ver el uno con el otro y que no incluyen la reparación estructural del puente le costará al guatemalteco Q44.5 millones ¿Tiene idea el ministerio de cómo debe desarrollarse este tipo de proyectos?

El problema es el sistema. La reparación del puente Belice no se puede realizar en cuatro años. Si no hay institucionalidad cada nuevo ministro bota lo que el anterior hacía y prioriza otros proyectos de acuerdo a los intereses del nuevo gobierno. De esta manera es imposible realizar un proyecto tan complejo. Además, pareciera que el Ministerio olvidó la importancia de la planificación. Todo lo quiere resolver con contratos “llave en mano”.

En este tipo de contratos la empresa constructora se encarga de todo: desde la planificación y ejecución del proyecto hasta su apertura. En el Ministerio de Comunicaciones, los contratos “llave en mano” son muy populares porque imposibilitan el control de los proyectos y favorecen así la corrupción. Al contratar la planificación y construcción en un solo paquete el Ministerio le entrega el control total a la empresa constructora. ¿Cómo puede controlar el Ministerio si la propuesta técnica y económica presentada por la constructora es la más adecuada, si no existe una planificación previa e independiente para compararla? La empresa no tiene interés en presentar la propuesta más económica, porque lógicamente devengaría menos al ejecutarla. Es por esta sencilla razón que una firma debe realizar la planificación y otra distinta la construcción. Con esto se elimina el conflicto de intereses del contrato “llave en mano”.

Tres en uno, no funciona

El ministerio nunca debió mezclar el mantenimiento, la planificación y el monitoreo en un contrato. Además un monto de Q44.5 millones sólo para trabajos de mantenimiento, implementar un sistema de monitoreo y realizar estudios preliminares (sin especificar que incluyen) parece sobreestimado. ¿Cómo evaluó el Ministerio de Comunicaciones si el monto ofertado no está sobrevalorado?

La metodología para la rehabilitación del puente Belice, si es que la hay, es precaria. Partiendo del hecho de que existen indicios de que el puente presenta daños estructurales, el Ministerio debió licitar un contrato que sólo incluyera la evaluación estructural del puente y entonces sí, contemplar los “ensayos no destructivos” de la estructura de acero, es decir, las muestras del material para el posterior análisis estructural. A partir de esta información se puede determinar el estado actual del puente, es decir, el nivel al que se está cargando o sobrecargando la estructura. Sin esta información no se puede saber si el puente necesita o no ser reparado. Ojo, este contrato no hubiera costado nunca Q44.5 millones.

Al tener certeza del estado estructural del puente (que no la hay), se debieron licitar los estudios preliminares de la rehabilitación del puente por separado, especificando exactamente qué debe incluir cada uno (planos, costos, evaluaciones de impacto social y ambiental, etcétera). Además, el costo de estos estudios se debe relacionar con el costo total del proyecto, es decir, un porcentaje de éste. Con condiciones claras y específicas en la licitación se promueve la competencia justa entre oferentes y se cierran las puertas a los corruptos.

En los estudios preliminares de diseño se evalúan diferentes alternativas para la ejecución del proyecto en base a los aspectos técnico, económico, social y ambiental. En la evaluación de los aspectos social y ambiental, se debe considerar todas las alternativas para mitigar el impacto debido a la ejecución del mismo.

En la reparación del puente Belice, el aspecto social juega un papel primordial. Las alternativas evaluadas por el planificador se deben presentar a los afectados de manera oficial y en acompañamiento del Gobierno. De este modo, los afectados pueden expresar sus inquietudes, presentar también propuestas y ser tomados en cuenta en la planificación.

No se puede pensar en ejecutar la reparación del Puente Belice, si no hay certeza de qué va a pasar con la gente que habita debajo del puente, como sucede con el asentamiento Jesús de la Buena Esperanza, en donde viven alrededor de 400 familias. El Gobierno está en la obligación de presentar propuestas razonables para todos los involucrados, ponderando el bien común. Si en los estudios preliminares se determina que el riesgo para las personas debajo del puente no se puede controlar, la única opción es negociar con ellas hasta encontrar una solución viable para todos.

Al finalizar esta fase no sólo se sabe qué alternativa debe evaluarse a fondo, sino también se tiene un estimado de los costos del proyecto. A partir de esta información el Ministerio podría haber elaborar las bases para la licitación de la siguiente fase de planificación: el diseño. Los costos del diseño representan también un porcentaje del costo del proyecto. Todo este control se pierde con un contrato “llave en mano”. En el diseño se afina la metodología para realizar la reparación, los costos, los planos, el cronograma de trabajo, los estudios de impacto social y ambiental. Además, se define las medidas concretas de mitigación del impacto social para los afectados debajo del puente. Se continúa con el diálogo y se concretan acuerdos con los afectados. Al finalizar esta fase se tiene un concepto claro de qué se va a hacer, cómo se realizará, cuánto tiempo se necesita y cuánto costará. Toda la información que el Ministerio ignoraba antes de convocar a la licitación para “rehabilitar” el puente Belice.

La última fase de planificación es el diseño a detalle. El planificador elabora los cálculos y planos. Idealmente, el ente encargado de administrar el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura nacional (en este caso, el Ministerio de Comunicaciones) cuenta con una unidad funcional de planificación y revisión de proyectos de infraestructura. Para esto se necesita no sólo recurso humano capacitado y especializado, sino también equipo (software).

En otros países esta unidad revisa los cálculos y planos a detalle y le da luz verde para su ejecución. Al finalizar esta fase se tiene todas las cantidades de trabajo y con esto se puede elaborar una licitación clara y detallada para ejecutar el proyecto. Por lo expuesto, se entiende que el proceso de planificación es complejo e imprescindible previo a licitar la construcción de un proyecto. Este proceso puede durar años dependiendo del tipo de proyecto. Sin embargo, se tiene la certeza de lo que se hará y de los costos porque fueron controlados en todo el proceso de planificación. Este es el antídoto contra la corrupción en proyectos de infraestructura.

¿Licitaciones internacionales?

Otro punto importante es aclarar que las licitaciones “internacionales” del Ministerio son más bien regionales. El hecho de que el acceso a Guatecompras en ciertos países esté bloqueado (como por ejemplo, en Europa) y que la entrega de ofertas sea exclusivamente en papel confirma que el carácter “internacional” de estos procesos es una simple fachada.

La indirecta obstaculización a oferentes de determinados países a participar en un proceso internacional es un claro indicio de corrupción, ya que se pretende beneficiar a un grupo regional de empresas. ¿Qué firma puede participar si no tiene acceso a la información o no puede presentar su oferta en formato digital desde el extranjero? ¿Cómo puede una empresa ofertar si las bases de licitación no están separadas en planificación, ejecución, monitoreo y mantenimiento, tampoco son claras ni específicas? Estas son las razones por las cuales la participación de oferentes para rehabilitar el Puente Belice falló en la primera ronda y se redujo a dos empresas en la segunda.

El pronóstico en este momento no es favorable: el Puente Belice no va a ser reparado en el mediano plazo. Como se han obviado casi todas las fases de planificación al extremo de adjuntarla a un contrato de mantenimiento y monitoreo, no hay control ni de la propuesta para reparar el puente, ni de los costos. Si no hay intención de un diálogo sincero y comprometido con los afectados, habrá conflicto y violencia. La metodología para la rehabilitación del puente Belice se resume como una catástrofe que pudo haberse evitado.

El Ministerio de Comunicaciones no hace bien su trabajo y esto tiene un costo altísimo para Guatemala. Se debe fortalecer la institucionalidad del Ministerio, separar y regular la planificación (lineamientos, fases, costos), definir/mejorar procesos, promover la competencia justa entre oferentes, identificar puntos susceptibles de corrupción y combatirlos. Hay mucho que mejorar.