La incongruencia de la política exterior del gobierno de Jimmy Morales

Es una cuestión de soberanía interna, sujeta a decisiones jurídicas o políticas nacionales, donde otros estados o instancias internacionales tienen poco o nada que decir. Salvo cuando estas decisiones afectan intereses de otros pueblos o estados, y son contrarias al derecho internacional. Ese es el caso de Jerusalén.

Capitales, soberanía y derecho

La situación de Jerusalén es especial en atención a la convulsa y compleja historia de la tierra en que hoy coexisten los pueblos israelí y palestino. Ya desde tiempos del Imperio Otomano y, tras la Primera Guerra Mundial, del Mandato británico, la situación política de Jerusalén era objeto de discusión en el marco del proceso de retorno del pueblo judío a la tierra de la que habían sido expulsados por el Emperador Tito en el año 70 de la era cristiana.

Una pequeña comunidad se había reestablecido en la ciudad a lo largo de los siglos y había mantenido presencia dentro de la ciudad, pero en el marco de una fuerte mayoría árabe musulmana y cristiana. Jerusalén, corazón religioso y político de los reinos judíos antes de la destrucción del segundo templo, se había convertido con el paso de los siglos en corazón religioso del cristianismo y del islam, y centro de las instituciones políticas y religiosas del pueblo árabe palestino.

Entre el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX, la ciudad atravesó una importante expansión gracias a la inmigración judía que se asentó y desarrolló los barrios occidentales de la ciudad, en donde eran la población mayoritaria. La ciudad adquirió un carácter dual, con los barrios de su parte oriental –incluyendo la ciudad amurallada– marcados por la cultura árabe del pueblo que la habitaba, y los de la parte occidental caracterizados por la cultura occidental importada por los inmigrantes judíos.

Jerusalén en el Plan de Partición de la ONU 

Ya en el marco del debate en torno a la creación de un estado judío que antecedieron a los trabajos de la Comisión de Naciones Unidas sobre Palestina (UNSCOP), esta división demográfica era considerada como la base para definir una solución política en torno a su ubicación eventual dentro de las entidades políticas que se proponían. Solo como ejemplo, conviene recordar que propuestas del movimiento sionista como la del líder sionista Jaim Arlozorov en 1936 o la presentada en 1938 por la Agencia Judía –la institución responsable de fomentar y coordinar la inmigración sionista– proponían la división política de la ciudad de acuerdo a su demografía: la parte oriental, incluyendo la ciudad amurallada, bajo control político árabe; la parte occidental, dentro del estado judío que se quería construir.

La UNSCOP determinó que, en el marco de su propuesta de partición del territorio en dos estados, lo conveniente era que la ciudad de Jerusalén, en atención a su condición de ciudad sagrada para las tres religiones mosaicas y a su carácter pluricultural, adquiera estatuto de ‘corpus separatum’ –literalmente, un cuerpo separado– de las entidades políticas árabe palestina y judía, bajo una administración internacional que garantizara el libre acceso de fieles de cualquier religión y nacionalidad a los lugares sagrados.

Las autoridades del naciente estado judío aceptaron la doctrina del ‘corpus separatum’ al aceptar el Plan de Partición aprobado en la Resolución 181 de la Asamblea General de Naciones Unidas, de fecha 29 de noviembre de 1947, pero el rechazo de la comunidad árabe palestina y la agresión militar de los estados árabes circundantes condujeron a que los límites del Estado de Israel quedaran definidos no por efecto de la mediación política de la UNSCOP sino de la campaña militar con la que se defendió del ataque militar árabe. Para el momento en que se pone fin a las hostilidades, las fuerzas militares israelíes ocupaban los barrios occidentales de la ciudad, y las fuerzas jordanas la parte oriental incluyendo la ciudad amurallada. El armisticio de 1949 negociado entre las partes en la Conferencia de Lausana confirmó esta situación, y la ciudad se dividió de facto entre el Estado de Israel –que declaró su rechazo a la doctrina de ‘corpus separatum’ e inmediatamente ubicó en sus barrios occidentales la sede de su poder político– y los barrios orientales bajo administración jordana.

Una situación ambigua

La situación jurídica de Jerusalén quedó en la ambigüedad: en teoría, la doctrina de ‘corpus separatum’ mantiene vigencia ya que la Resolución 181 nunca ha sido derogada o cambiada, pero en los hechos la soberanía israelí sobre la parte occidental de la ciudad fue siendo reconocida tácitamente. Un buen número de estados, la mayoría latinoamericanos y entre ellos Guatemala, ubicaron sus sedes diplomáticas en Jerusalén Occidental, y quienes mantenían sus misiones en la ciudad de Tel Aviv –entre ellos los Estados Unidos– la reconocían de facto mediante la rutina protocolar que los llevaba casi cotidianamente a oficinas y ceremonias oficiales en la ciudad: todos los embajadores de todos los países que mantienen relaciones diplomáticas con Israel han presentado sus cartas credenciales en la Casa Presidencial en el barrio de Talbiyeh, han acudido a visitar oficialmente la Knesset –el parlamento– y el Ministerio de Relaciones Exteriores en el Barrio Gubernamental; toda delegación oficial extranjera ha participado en ceremonias protocolares o reuniones de trabajo en instituciones oficiales –solo el Ministerio de la Defensa tiene su sede en Tel Aviv– o centros conmemorativos en la ciudad.

Cuando, tras la Guerra de los Seis Días en 1967, Israel ocupó la margen occidental del río Jordán incluyendo los barrios orientales de la ciudad de Jerusalén, los integró administrativamente a la municipalidad de Jerusalén, separándolos de la administración militar que rige hasta el día de hoy, pero se abstuvo de anexarlos jurídicamente. La ambigüedad de la situación –una anexión administrativa pero no legal– limitó la reacción internacional a declaraciones que recordaban la naturaleza de ‘territorio ocupado’ de Jerusalén Oriental, pero al mismo tiempo permitió que el reconocimiento tácito de Jerusalén Occidental como capital del Estado de Israel no se afectara mayormente. La noción de que la capital del Estado de Israel era Tel Aviv –que hubiera sido el caso si el Plan de Partición se hubiera implementado– se había ido erosionando gradualmente y solo quedaba para confusión de quienes consultaban atlas y enciclopedias.

Pero esta situación cambió abruptamente en 1980, año en que el parlamento israelí aprueba la Ley de Jerusalén, declarando la ciudad unificada como la capital del estado. La Ley de Jerusalén termina con la ambigüedad que se había establecido porque, al pretender anexar jurídicamente lo que hasta ese momento se había mantenido bajo control administrativo, es violatoria del derecho internacional.

La ocupación de Jerusalén oriental en 1967 fue el resultado de una campaña militar, y en el derecho internacional contemporáneo, el Derecho de Conquista –los derechos que adquiere un estado sobre un territorio a partir de su capacidad de ocuparlo militarmente– ya no existe. Algunos juristas israelíes han intentado argumentar que la anexión es legítima mediante el recurso a la doctrina de ‘vacío de soberanía’, de acuerdo con la cual como no existía ejercicio de soberanía por estado alguno sobre el territorio al momento de la ocupación militar –el territorio se encontraba bajo administración británica, y el soberano anterior, el imperio otomano, había desaparecido– la anexión no vulnera derechos soberanos. Pero esta argumentación –disputada incluso por juristas israelíes destacados que afirman que Israel tiene la potestad de administrar los territorios en tanto los ocupe militarmente pero que su estatuto final debe ser determinado por negociaciones entre las partes–  no es reconocida internacionalmente. Nueve resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 2004, así lo afirman.

Es por eso que la denominación oficial en Naciones Unidas de los territorios árabes palestinos que Israel detenta como resultado de la Guerra de los Seis Días ha sido la de Territorios Palestinos Ocupados, fundamentada en el principio de acuerdo al cual los territorios ocupados por la fuerza quedan bajo administración del poder ocupante con carácter temporal, hasta que su situación jurídico-política se resuelva mediante un proceso de negociación conducido en atención y respeto a los principios del derecho internacional.

La reacción del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1980 no fue sobre la declaración de Jerusalén como sede de sus instituciones políticas. Ese es el derecho soberano del Estado de Israel. Fue sobre la anexión ilegal de un territorio ocupado militarmente: Jerusalén Oriental. Eso es una violación al derecho internacional.

La resolución 476 del Consejo de Seguridad llamaba a Israel a rescindir la Ley de Jerusalén porque violaba principios fundamentales del derecho internacional, y ante la negativa de las autoridades israelíes de turno, aprobó –con 14 votos a favor y la abstención de los Estados Unidos– la resolución 478 que aplica sanciones, entre las que se encontraba el llamado a que los países que tenían su embajada en Jerusalén la retiraran de la ciudad en la medida en que su presencia avalaba la anexión ilegal.

De hecho, el consenso internacional creciente sobre el tema del estatuto de Jerusalén no ha sido el de pretender que se retorne a la condición de ‘corpus separatum’ bajo administración internacional. Aunque la posición oficial de las Naciones Unidas o de la Unión Europea –por ejemplo– refieren a la Resolución 181 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el consenso emergente es dejarla como capital de los dos estados que fueron previstos en el Plan de Partición –Jerusalén Occidental del Estado de Israel, Jerusalén Oriental del Estado Palestino– en términos que tendrán que ser definidos mediante negociaciones políticas entre las partes. Es decir, Jerusalén como capital del Estado de Israel, pero no sólo del Estado de Israel, Y esta no es únicamente una opinión ‘externa’: es el principio que recogen los Acuerdos de Oslo firmados en 1993 entre el Estado de Israel y las autoridades políticas palestinas, que establecen que el estatuto definitivo de Jerusalén será negociado entre las partes.

Jimmy Morales reiteró en la Conferencia de Políticas Públicas del Comité de Asuntos Públicos Estadounidense-Israelí (AIPAC), la decisión de trasladar la sede diplomática a Jerusalén.

La incongruencia 

Que el reconocimiento de Jerusalén unificada como capital del Estado de Israel no solo es contraria al derecho internacional, sino que contribuye a profundizar el impasse en el que se encuentra el proceso de negociaciones de paz entre israelíes y palestinos, es un hecho evidente. Las autoridades palestinas han declarado que Estados Unidos se ha auto-descalificado como mediador y, en su ausencia, es difícil concebir una fórmula que pueda desentrampar el proceso. Guatemala, al seguir el mal ejemplo estadounidense, se encuentra contribuyendo a profundizar a este impasse y aleja las posibilidades de una solución pacífica y ajustada al derecho internacional de ese conflicto.

Pero lo que es simplemente inconcebible es que esta decisión del gobierno de Jimmy Morales, que acuerpa actitudes violatorias al derecho internacional y respalda argumentaciones que hacen eco al ya superado Derecho de Conquista, sea adoptada en momentos en que nuestro país inicia un proceso que en última instancia es una expresión de fe y confianza en el derecho internacional y sus instituciones.

El referendo popular sobre el diferendo territorial con Belice inicia un proceso que someterá el problema –en caso de que sea aprobado en ambos países– a la Corte Internacional de Justicia. Una corte cuyo dictamen estará basado en principios del derecho internacional contemporáneo que, al reconocer la anexión ilegal de Jerusalén Oriental –porque, como hemos visto, eso es lo que hace la Ley de Jerusalén unificada– el Gobierno de la República de Guatemala está vulnerando. Una decisión que implica el aval a la anexión territorial unilateral adoptada bajo el principio de ocupación militar de un territorio.

La incongruencia de ambas acciones es evidente. La mano izquierda no sabe lo que está haciendo la derecha. Por una parte, nos acogemos al derecho internacional y nos sometemos a tribunales de justicia esperando que se reivindiquen derechos territoriales que nos fueron conculcados por la fuerza de una ocupación apoyada militarmente. Por la otra, avalamos acciones de terceros contrarias al derecho internacional reconociendo, precisamente, la anexión territorial de un territorio ocupado militarmente.

Ignoro si en efecto una cosa tendrá influencia sobre la otra y de ser así, en que medida y en qué sentido. Pero me parece de una irresponsabilidad política de primer orden arriesgar, aunque sea mínimamente, la solidez del caso jurídico guatemalteco en torno a nuestro diferendo territorial con Belice por una decisión irreflexiva que es adoptada sin consideración de los intereses nacionales.

Es difícil entender cuáles son los intereses internacionales del estado guatemalteco que se persiguen con esta decisión. ¿Intereses políticos? La decisión debilita la posición internacional de Guatemala y su imagen como nación respetuosa del derecho internacional y contribuyente a la prevención de conflictos y a la paz en el sistema internacional. Tres décadas de trabajo diplomático de sucesivos gobiernos, destinado a sacar al país del aislamiento internacional en que vivíamos durante la época del enfrentamiento armado interno, quedan desbaratadas de un plumazo. Es un esfuerzo que le ha permitido a la diplomacia guatemalteca, con todas sus limitaciones, ocupar posiciones de relevancia y responsabilidad en la arena internacional desde los cuales se pueden defender y proyectar mejor los intereses que nuestro país tiene a nivel multilateral y bilateral, y que ahora queda afectado seriamente: los espacios para la negociación movilizadora de apoyo para posiciones internacionales de importancia para nuestros intereses han quedado notablemente restringidos.

¿Intereses económicos? Si bien no creo que el efecto de esta decisión sea la debacle del sector cardamomero –queda ver si el temor de un boicot árabe a las exportaciones se materializa, y de ser así, si los recursos de intermediación comercial permiten que la actividad exportadora se mantenga– tampoco creo que el país vaya a obtener algún beneficio económico de esta decisión. Dudo que comiencen a fluir milagrosos flujos de inversión provenientes de Israel, de Estados Unidos de América o de cualquier otro lugar, ni que nuestras exportaciones aumenten de manera significativa como resultado de esta decisión. Tampoco creo que la cooperación para el desarrollo israelí hacia nuestro país –fundamentalmente programas de capacitación en áreas de agricultura, salud, educación, etcétera– aumente significativamente, aunque es el área donde podría esperarse alguna mejoría a corto plazo.

¿Intereses de seguridad? Es en esta área en donde la decisión presidencial afecta de manera más clara los intereses nacionales. El nivel de vulnerabilidad de Guatemala ante el terrorismo jihadista aumenta dramáticamente gracias a una decisión que los extremistas musulmanes consideran una ofensa y una agresión. Si bien antes Guatemala era invisible a estos actores fanáticos en atención a nuestra irrelevancia para la política del Medio Oriente o para la confrontación imaginada entre cristianismo e islam en la que viven estos grupos, ahora hemos pasado a adoptar un perfil activo y, desde su perspectiva, hostil.

El triste papel de comparsa de Estados Unidos de América en que nos ha colocado Jimmy Morales nos convierte en objetivo potencial a agresiones y atentados, sin que contemos con las capacidades de seguridad que nos permitan prepararnos para tal eventualidad. No se trata exclusivamente de la posibilidad de que a algún desaforado se le ocurra convertir nuestro territorio en escenario mediático de un atentado como los que vemos en ciudades de otras partes del mundo; se trata de que los intereses guatemaltecos en el exterior –nuestras representaciones diplomáticas y consulares– y nuestros ciudadanos –funcionarios diplomáticos sirviendo en nuestras misiones, residentes en el extranjero o simples turistas– pasan a convertirse en blanco potencial de la locura.

No en vano, al día siguiente del anuncio presidencial guatemalteco, las autoridades francesas implementaron un nuevo desplegado de seguridad alrededor de nuestra Embajada en París. No porque nuestro gobierno lo haya pedido, sino porque las autoridades de seguridad francesas entendieron que el perfil de vulnerabilidad de nuestra misión se había transformado de la noche a la mañana y que pasaba a la categoría de blanco potencial. De hecho, es notoria la medida de desatención que las autoridades de Cancillería tuvieron sobre las condiciones de seguridad de personal de las instalaciones diplomáticas guatemaltecas en el extranjero: no solo no se les advirtió de antemano sobre la decisión indicando la necesidad de adoptar medidas de seguridad y solicitar apoyo de las autoridades del país anfitrión sino que, a varias semanas del anuncio, no parecieran haberse adoptado medidas al respecto. La seguridad de los guatemaltecos parece ser, en el mejor caso, una consideración de segundo orden.

Morales se reunió con el presidente de Estados Unidos, en marzo 2018.

Los intereses en juego

¿A quién sirve entonces el reconocimiento de Jerusalén unificada como capital del Estado de Israel? Ciertamente, no a Guatemala. Nuestro país sale incluso afectado de una decisión que, al considerarla desde la perspectiva de sus intereses internacionales, se evidencia como irreflexiva e irresponsable.

¿Le sirve al Gobierno de la República? Si la intención era hacer una jugada dramática que le permitiera a Jimmy Morales intercambiar favores con Donald Trump, obteniendo su apoyo para el retiro del apoyo a la lucha contra la corrupción y la impunidad y posibilitar el retiro de Iván Velázquez y la CICIG, ya quedó claro que fue una jugada inútil. Concebida desde la ignorancia y el provincianismo de sus asesores en política exterior –los que saben del tema le renunciaron por su obcecación–, una maniobra de este tipo ignora que el apoyo estadounidense a la lucha contra la corrupción en Guatemala es producto de sus propios intereses de seguridad, para cortar con las condiciones políticas que generan la hemorragia de migrantes guatemaltecos que buscan su futuro al norte del Rio Bravo. Como el apoyo a la lucha contra la corrupción es objetivo de su política hacia nuestro país, no va a negociarlo a cambio de un favor no pedido.

Tal vez le sirva a Jimmy Morales, cuyas convicciones religiosas quedarían satisfechas a costas de los intereses del Estado y en contra del principio de laicidad de la acción pública, y con las palmaditas en la espalda mendigadas en Washington. Y en esencia, la fuente del problema estriba en la medida en que la política exterior del Estado ha sido privatizada por un presidente que atiende primero a sus sentimientos religiosos que los intereses de nuestro Estado, que constitucionalmente es laico.

Escaso consuelo es ver que se pone en riesgo la solidez de nuestro caso sobre Belice, se desbarata una posición balanceada y responsable sobre un tema crítico de la agenda internacional, y se aumenta el perfil de vulnerabilidad de nuestro país ante el fanatismo religioso islámico, por las veleidades irresponsables de un hombre al que el puesto que ocupa le queda seis tallas más grande.